三、当代中国地方环境立法的特点和趋势

    自中共十一届三中全会以来，随着中央环境立法（包括环境法律、法规和行政规章）的发展，地方环境立法（包括地方环境法规和地方环境行政规章）也得到了相应的发展。特别是进入90年代以来，随着可持续发展战略的实施，我国地方环境立法取得了重要的突破和成就，在某种意义上甚至可以认为，中国90年代的地方环境立法较之国家中央环境立法更富有开拓性、进取性和成效。当代中国地方环境法的繁荣和发展特点，主要体现在如下几个方面：

    （一）地方环境立法逐步走上地方化、具体化的道路

    自1973年第一次全国环境保护工作会议以来，以防治环境污染为主要内容的环境立法开始在我国发展。但是，在1973年至1978年这段时间，我国有关防治环境污染的地方环境立法很少。自1978年中共十一届三中全会以后，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市，开始制定地方环境法规和地方环境行政规章。但是，在1978年至1990年这段时间，大部分地方环境立法都不同程度地存在“地方环境立法和中央环境立法一个样，中央和地方环境立法上下一般粗，地方环境立法缺乏地方特色，地方环境立法照抄照搬中央环境立法”等弊病，地方环境立法的实际作用和效益不够明显。随着改革开放和环境保护事业的深入发展，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市之间的经济社会发展水平和环境保护工作的水平差距不断拉开，各地相继出现了一系列具有本地特色的新问题和新需要，迫切要求通过富有针对性的地方环境立法来进行法律调整；同时，面对从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变所产生的一系列新的问题、挑战和机遇，国家也希望和鼓励地方环境立法先行一步、取得经验，以推动全国环境立法的进一步发展。正是在上述各种因素的综合作用下，我国地方环境立法开始摆脱被动、缺乏地方特色的落后局面，迈开了对于我国地方环境立法的长远发展具有重要意义的步伐。自从进入90年代以后，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市纷纷总结地方环境立法的经验教训，在地方环境立法的地方化、具体化上下功夫，逐步摆脱了以往地方环境立法的被动、落后局面，为我国地方环境保护事业的繁荣和发展提供了切实有效的地方环境法制保障。地方环境立法的地方化表现在立法的主体、形式、程序和内容等各个方面，其中不少地方环境立法在地方环境资源条件和地方环境资源问题方面表现得尤为突出。例如，《云南省环境保护条例》（1992年11月）关于“严格保护西双版纳等地的热带雨林”（第32条）的规定就很有地方特色。海南省是一个热带海岛省份，针对本省的环境资源特色，《海南省环境保护条例》（1990年2月18日海南省人民代表大会常务委员会第九次会议通过）明确规定：“保护尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山、五指山、鹦哥岭、阿陀岭、七指岭和其他区域的热带原始森林”（第22条）；“严禁采伐珊瑚礁和红树林”（第25条）。同时，海南省又是国家确定的一个对外开放程度最高的省，在许多方面享有国家给予的特殊、优惠政策，根据这一特定省情，海南省在制定《海南省环境保护条例》时，大胆学习、借鉴、吸收、引进国外先进的环境立法经验，率先规定了“环境保护目标责任制”、“人民政府按年度向同级人民代表大会报告环境状况和对策”、“实行污染物排放许可证”、“实行污染物排放总量控制”、“将节余的排放限量抵销和转让”、“开发区环境影响报告”、“代行治理”、“举证责任转移”等一系列新的、具有前瞻性和开拓性的环境保护管理制度、措施和经济政策，充分体现了海南省这一开放省的特点。在地方环境立法的具体化方面，许多地方环境法规做得相当出色。例如，《环境保护法》（1989年）等环境法律，对各级人民政府环境保护行政主管部门的职责、建设项目环境管理制度和环境违法行为的行政处罚等规定得相当原则、简单，而绝大多数地方环境法规对此进行了补充、完善和具体化。如《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年4月），对自治区环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了6项，对市、县环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了5项；《云南省环境保护条例》（1992年11月）第13条，对各州、市、县（区）人民政府、地区行政公署环境保护行政主管部门的主要职责规定了9项。

    （二）地方环境立法越来越富有战略性和法理性

    这个阶段的地方环境法规在接受和采纳体现可持续发展的新的环境保护战略和污染防治战略方面相当积极，它们用十分明确的法律语言规定了“预防为主”、“综合治理”、“清洁生产”、“源削减”或“减少废物的产生”等新的环境保护战略思想和则。例如，《内蒙古自治区环境保护条例》（1991年3月）规定：“开发利用自然资源，要全面规划，科学管理，合理利用，切实保护自然环境、防治污染，谁利用谁补偿，谁破坏谁恢复”（第十三条）；“防治污染和其他公害，以防为主，防治结合，集中控制，综合整治”（第19条）。《四川省环境保护条例》（1991年7月）第5条规定：“各级人民政府制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。坚持以防为主、防治结合、综合治理的原则。实行开发利用与环境保护并重，经济效益与环境效益相统一的方针。”《贵州省环境保护条例》（1992年5月）规定：“环境保护必须与经济建设、社会发展相协调，做到经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”（第4条）；“环境保护必须坚持预防为主，防治结合，全面规划，区域控制，综合治理”（第5条）；“根据统一规划、合理布局、综合开发的原则，增强城市污染综合防治能力”（第44条）；“推行污染集中控制和区域性综合防治，防治废气、废水、工业固体废弃物 、噪声及放射性污染。逐步实施城市垃圾的无害化处理和生活污水的集中处理”（第45条）。《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》（1992年7月）规定：“各项建设事业必须坚持开发利用与环境保护并重，经济效益、社会效益与环境效益相统一的方针。环境保护工作坚持预防为主、防治结合和谁污染、谁治理的原则”（第3条）；“开发利用自然资源，应实行统一规划、计划勘探、综合评价、科学开采和合理利用。按照谁开发谁保护的原则，开发建设项目对自然环境造成影响和破坏的，应由开发建设单位予以补偿和恢复”（第23条）。《湖北省环境保护条例》（1994年12月）规定：“环境保护实行全面规划、合理布局、预防为主、防治结合、综合整治、化害为利和谁污染谁治理、谁破坏谁恢复的原则。坚持环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。”（第5条）《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“各级人民政府的经济建设和社会发展决策及其他重大措施，必须重视对环境的影响，采取有效的对策和措施保护环境，坚持环境建设、经济建设和城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现环境效益、经济效益、社会效益的统一”（第10条）；“各级人民政府和有关部门必须根据开发利用与保护增殖并重的原则，加强资源管理，保护和改善生态环境”（第23条）。别值得指出的是，《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月3日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）是一个推行清洁生产或源削减制度的很好的地方法规。该条例规定：“工业污染防治坚持全面规划，合理布局，预防为主、防治结合和谁污染谁治理的原则，实行污染排放总量控制、生产全过程控制、分散治理与集中治理相结合等防治措施”（第3条）；“工业污染实行全面目标控制”，“合理规划工业布局，调整不合理的产业结构、产品结构以及原材料、能源结构，实现资源优化配置。指导工业企业选用消耗低、污染轻、效益高的工艺和设备，推行清洁生产”（第10条）；“新建、改建、扩建和技术改造的工业企业新增加的污染物排放量，在本企业或本区域内自行削减，做到增产不增污或减污”（第16条）。

    环境权是环境保护领域的基本权利、环境诉讼的基础，环境权理论是当代环境法学的基本理论。由于种种原因，环境权在我国人人民代表大会及其常务委员会制定的法律中一直没有得到明确规定。但是，国家中央立法未能解决的难题却在一些地方环境立法中得到了顺利解决。例如，《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年4月）第8条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”《上海市环境保护条例》（1994年12月）第6条规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义务。”建省环境保护条例》（1995年7月）第9条规定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”（第9条）

    环境道德是保护环境的大众化武器和强大的社会舆论力量。出于对环境道德风气和道德力量的深刻认识，《西藏自治区环境保护条例》（1992年6月）第16条规定：“各级环境保护行政主管部门及司法、文化、教育、新闻、出版等部门应当开展环境保护方针、政策、法律、法规和环境保护知识的宣传教育，提高全民的环境意识，树立重视环境、保护环境、美化环境的社会道德风尚。新闻单位应加强对环境保护的舆论监督。”这是我国地方环境法规对环境道德的明确肯定。

    （三）地方环境立法在适应社会主义市场经济方面步子越迈越大

    在本阶段，我国一些地方环境法规对采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施相当积极，已经规定“排污权转让和抵销”、“征收生态环境补偿费”、“环境保护基金”、“固体废物交换市场”、“污染者承担区域环境综合整治费用”等在当时国家环境法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）规定：“在实行污染物排放总量控制区域内，排污者可将节余的排放限量，用于抵销其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵销和转让的办法，由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”（第37条）《山西省工业固体废物污染防治条例》（1993年9月）规定：“各级人民政府应当在有条件的地区，逐步建立工业固体废物交换市场，促进工业固体废物的综合利用”（第25条）。《西藏自治区环境保护条例》（1992年6月）规定：“排放污染物超过标准而又不能治理达标的单位和个体经营者，必须参加所在地区的环境综合治理和污染物集中治理，并按各自排放的污染物种类、数量和浓度承担相应的治理费用、劳务份额”（第33条）。《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“各级人民政府必须将环境保护规划和计划纳入国民经济和社会发展规划和计划，增加环境保护投入，将环境保护资金纳入各级财政预算。省、地（市）应当建立环境保护基金。县级以上人民政府及其有关部门应当制定适合本地实际情况的环境保护优惠政策。”（第5条）《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）规定：“工业企业要积极利用或处理所排放的废水、废气、废渣；不能利用和处理并造成环境污染危害的，应当无偿给付一定费用供给有利用能力的单位使用。”（第33条）《贵州省环境保护条例》（1992年5月）等地方环境法规已经规定征收生态环境补偿费制度，如《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）第30条规定：“实行生态环境补偿制度。凡经批准开发、利用自然资源，造成生态环境破坏的单位和个人，必须缴纳生态环境补偿费，用于保护生态环境。”

    （四）地方环境立法的科学技术性逐步增强

    近几年来，我国一些地方环境法规借鉴国外环境法中的技术性规范，在推行环境影响评价制度、清洁生产、源削减等科技含量较高的法律制度和措施方面已取得成效。一些省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市，通过地方环境立法，成功地扩大了环境影响评价的范围、丰富了清洁生产或源削减的内容、完善了对环境影响评价和清洁生产等的依法管理。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造应采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、技术、设备、材料；采取净化处理、无害处置污染物和其他废弃物的措施，减少所排放污染物的种类、数量，降低浓度”（第31条）；“进行区域开发（包括成片开发的地区），主持开发的机构必须组织对拟开发区域的环境本底状况和环境质量现状进行调查和评价，编制环境影响评价报告书，报省人民政府环境保护行政主管部门审批，其费用在土地价款中列支”（第44条）。《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“建设项目必须按照先评价后建设的原则，执行环境影响报告书（表）的审批制度”（第25条）；“经济开发区、高新技术开发区、科技开发区、工业小区、旅游度假村的建设和城市旧区的改造等区域成片开发在规划审批阶段，由区域成片开发的管理机构提出区域总体环境影响报告书，按规定程序报环境保护行政主管部门审批”（第31条）；“加强环境保护科学技术的研究开发和推广应用，推行清洁生产和污染集中控制”（第8条）。《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）规定：“工业企业在进行技术改造时，其技术改造方案应当做到：（一）采用资源和能源利用率高、物料流失少、污染物排放量小的先进工艺和新型设备；（二）采用无毒无害低毒低害原料；（三）采用合理的产品结构，搞好工业产品的设计，使其达到环境保护要求。未达到以上要求的技术改造项目，有关项目主管部门不得批准”（第17条）；“工业企业应当积极实行清洁生产，合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，加强生产过程中的管理，减少生产中污染物的排放量”（第22条）。另外，许多地方环境法规加强了对环境标准特别是环境污染物排放标准的规范。例如，《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）规定：“一切单位和个人必须严格执行国家和地方的环境质量标准和污染物排放标准。”（第12条）《吉林省环境保护条例》（1991年7月）规定，“对超过国家排放标准的机动车船不得发放执照，不得行驶；报废的机动车船不得再修复使用”。（第47条）

    （五）地方环境立法在建立健全某些新的环境监督管理制度方面迎难而上、走在前面

    自1989年第三次国环境保护工作会议以来，我国政府提出了以“新五项制度”为代表的一系列新的环境监督管理制度。但是，这些制度还来不及在国家环境法律和行政法规中加以具体规定即实现制度的法定化，结果造成环境保护行政主管部门在相应的环境管理和行政诉讼中缺乏强有力的法律、法规依据。在地方环境立法中，可以举出许多敢于试验、开拓，在国家环境法律规定之前或较国家环境法律更为具体详尽的规定。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）在制定的当时，全国人大常委会制定的环境法律对许多环境监督管理制度和环境经济政策尚无明确规定，该条例“敢为人先”，规定了一系列重要的政策和制度。为了建立环境保护目标责任制，该《条例》明确规定：“县级以上人民政府对本行政区域的环境质量负责，按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策，并定期公布环境质量状况。实行环境保护目标责任制。各级人民政府主要负责人，应提出任期内环境保护的目标并组织实施。对其政绩考核时将实施效果作为一项内容。”（第6条）为了建立污染物总量排放控制制度，该《条例》明确规定：“本省污染物的排放管理由浓度控制逐步过渡到总量控制。在工业比较集中和排污量较大的地区、流域和环境质量要求高的区域，实行污染物排放总量控制制度，总量控制指标和区内各污染源排放污染物的种类及排放限量，由省环境保护行政主管部门报省人民政府批准确定。”（第15条）为了建立代行治理的法律制度，该《条例》明确规定：“对从事生产、经营和其他活动的单位和个人所造成的环境污染或破坏，不履行治理责任的，各级环境保护行政主管部门有权组织其他单位代行治理。代行治理的费用由造成环境污染或破坏者承担。代行治理的具体办法由省人民政府另行规定。”（第18条）为了建立污染物排放许可证制度，该《条例》明确规定：“实行污染物排放许可证制度。从事生产经营活动的单位和个人，向环境排放污染物的，必须向所在地环境保护行政者取得许可证，并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。管部门申领污染物排放许可证；向海域直接倾倒废弃物、船舶排放污染物的，向海洋行政主管部门及有关部门申领污染物排放许可证。禁止无证排放污染物。排污者取得许可证，并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。”（第36条）

    环境监察（理）员是我国环境执法队伍的一个重要组成部分，环境监理制度是我国环境监督管理制度的一项重要制度，但在国家中央环境法律中一直缺乏明确的法律依据。为此，《吉林省环境保护条例》（1991年7月）明确规定：“县（市、区）以上环境保护行政主管部门的环境监察队伍，使用统一标志，在职权范围内依法进行环境监督检查。县级以上人民政府的专（兼）职环境监察员，持同级人民政府颁发的《环境监察员证》，在授权范围内依法行使环境监察权。”（第14条）《湖北省环境保护条例》（1994年12月）也规定：“县以上环保部门的环境监理机构，负责依法征收排污费、超标排污费和对影响环境的生产、经营、开发活动进行现场环境监督管理。县环保部门配备或聘任的专职或兼职环境监理员，负责乡镇区域内的环境监理工作。”（第11条）与上述条文类似的规定，使得环境监察或监理制度在吉林、湖北、贵州、云南、辽宁等省有了法规依据。

    （六）地方环境立法正在营造政府负责、公众参与、对外开放的环境管理新秩序

    出于对环境问题和环境保护社会性、政治性的认识，我国已有不少地方环境法规，突出宣传环境保护是我国的基本国策、培养环境法制观念。例如，《吉林省环境保护条例》（1991年7月）第7条规定：“各级人民政府要加强保护环境是一项基本国策的宣传教育，普及环境保护科学技术知识，提高全体公民特别是各级领导干部的环境意识和环境法制观念。”《四川省环境保护条例》（1991年7月）第4条规定：“各级人民政府和各部门、各单位应加强环境保护的宣传教育，增强环境保护基本国策观念、法制观念，提高全社会的环境保护意识。”《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）等地方法规已经明确规定，环境保护是各级权力机构即人民代表大会和人民政府的职责，是政府主要负责人的职责。例如，《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）第6条规定：“各级人民政府应当对本辖区内的环境质量负责，按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策，定期公布环境质量状况。政府主要负责人，应当提出任期内环境保护的目标，并组织实施。”（第6条）《福建省环境保护条例》（1995年7月）第4条规定：“县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责，实行行政首长环境保护目标责任制，将环境质量和环境保护工作列入各级政府领导干部政绩考核的主要内容，并定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境保护工作。”

    公众参与环境保护管理是环境民主的一个重要表现。为了建立和发展环境保护民间团体，发扬环境民主，实现公众参与的制度化、法定化，《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：环境保护应遵循“专业管理与公众参与相结合”的基本原则（第3条）；“各级人民政府应鼓励、支持各类群众性及民间的环境保护组织和活动，引导他们健康发展”（第七条）。《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）第4条规定：“一切单位和个人有权对破坏环境的工业企业进行监督和检举。各级人民政府和环境保护行政主管部门应当为公众监督工业污染创造条件。工业企业应当接受公众的监督，对公众检举的工业污染问题认真解决。”

    （七）地方环境立法的可操作性、可执行性逐步增强

    在加强环境执法、依法环境管理方面，我国地方环境立法作出了重要贡献。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）在“第六章 法律责任”中，对当时国家环境法律中一些没有规定处罚的违法行为规定了处罚，包括对“违反环境影响评价制度的”、“不履行环境污染和生态破坏的治理责任的”、“拒付代行治理费用或区域环境综合整治费用的”、“不执行环境保护行政主管部门及依法行使环境监督管理权部门采取的强制性应急措施的”、“严重破坏自然资源、生活环境、生态环境的”、“不执行环境监督管理部门依法采取的行政措施的”（第46条），可以给予警告，严重警告，罚款，扣留或没收实施违法行为的器械、工具，没收非法所得，责令停产或停业整顿，扣留或吊销有关证件，拆迁或关闭等处罚（第47条）。《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）在“第六章罚则”中明确规定，环保部门或者其他有环境监督管理职责的部门可以“责令改正”（第46条）、“责令纠正违法行为”（第47条）、“责令限期改正”（第48条），责令“补办污染物排放许可证”、“吊销污染物排放许可证”（第48条），对“建设项目防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求而投产使用的，责令停产或者停用，补建防治污染设施”（第50条）。

    包括“三同时”和环境影响评价制度在内的建设项目管理制度，是我国一项比较老的制度，由于缺乏具体规定的国家法律和行政法规，该项制度在许多方面缺乏可执行性和可操作性。许多地方环境法规对此项制度作了具有可操作性的补充规定。例如，《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）对包括建设项目在内的各种形式的工业项目立项，明确规定了环境保护行政主管部门的必须审批权，即：“申请工业项目立项的单位在申请立项的同时，必须向有审批权的环境保护行政主管部门办理环境保护申报登记手续”（第13条）；“申请工业立项的单位和个人在向计划、经贸、城市规划、土地管理、地矿、工商、银行等部门办理立项、征用土地、采矿许可证、营业执照及贷款审批手续时，必须提交环境保护行政主管部门批准文件。对未提交环境保护行政主管部门批准文件的，有关部门不予办理相关手续”（第15条）。为了更好地实施环境影响评价制度和“三同时”的制度，《湖北省环境保护条例》（1994年12月）对此作了详细规定，并在罚则中强调：“建设项目环境影响报告书（表）未经环保部门审批，初步设计中的环境保护篇章未经环保部门审查批准，擅自施工的，由具有审批权的环保部门责令限期补办审批手续或停止施工，并处以一万元以上十万元以下罚款。环境影响评价单位因评价结论错误，造成环境污染或破坏的，由具有环境影响报告书（表）审批权的环保部门处以评价费用两倍以下的罚款。无评价证书或超出评价证书范围承接评价任务的，其编制的环境影响报告书无效，由具有环境影响报告书（表）审批权的环保部门没收非法所得，并处以评价费用二倍以下罚款。”（第32条）上述规定有力地促进了“三同时”和环境影响评价制度的实施。